圖／台中市長盧秀燕在擔任立委時就倡議縣市合併。

總體而言，直轄市改制最直接的效果，是預算增加，得以擴充公共建設；以及行政效率提升和決策的完整性，資源集中則促進了產業繁榮，都市化形成的腳步也會更快。

另，由於直轄市之下設區，取消了原省轄縣市的鄉鎮市層級，同步減少的眾多鄉鎮市長、民意代表，也節省了大筆公帑。

然而，直轄市升格發展至今，仍存有很多討論與爭議。比如，其他縣市的資源因為六都升格而被稀釋，由此造成邊緣化的疑慮從未消止。

「可是我也要替沒有納入直轄市的這些城市講話，」盧秀燕說：「因為相對它們變得更小，對它們的發展是不利的。」

「非六都」自覺像棄嬰，連直轄市也有邊緣區 

直轄市與非直轄市的差距，屏東縣長潘孟安有著深刻的體會。

首先，縣市很容易變成直轄市的人才訓練場，因公務員職等有差，導致縣市的公務人才被磁吸。除此，屏東養護道路1170多公里，正式編制才40多人，隔壁的高雄只比屏東大174平方公里，養護工人上千個。

「制度的失衡，會讓城鄉落差更大，」潘孟安直言，如此重直轄市而輕縣市：「讓我們這些非都、非離島的縣市，變成像棄嬰一樣。」

圖／被北三都包抄的基隆市，行政資源相對欠缺。

另一個「直與非直」的差別待遇，出現在教育現場。基隆市長林右昌以近十年來台清交入學學生為例，這些優等生「來自何處」的區域分布比例，較從前變得更為失衡。

「屬於地方權責的國民義務教育，會因為地方財政產生落差，」林右昌說，所衍生的限制就是窮，縣市長如果不是非常重視教育：「教育現場的資源確實是會短少的。」

同時值得關注的是，縣市合併帶來的挑戰，也造成部分直轄市「內部」的城鄉差距。如合併後的高雄市，面積較原本增加18倍，城鄉差距反而成了六都之最。

在直轄市內，原來的縣區常有被邊緣化之感。台南市長黃偉哲觀察，台南以前縣府是在新營，合併後移轉到台南市的府城，難免讓新營人感覺距離核心比較遠。

創稅高、預算卻分得少，努力減債更吃虧 

讓改制升格「只做一半」的，是《財政收支劃分法》並配合整併做修正。這項財政資源分配的重要規範，延宕十年仍未修法，隨著時間過去，益發突顯弊端。

以2020年為例，中央普通統籌分配稅款為2771.92億元，其中六都分配1798.21億元，約占64.87％，733.79億元給16縣市，約占26.47％，其餘239.92億元給了鄉鎮市，盧秀燕比喻為「一國三制」。

其中，屏東僅分配到80.49億元，占所有統籌分配稅款的2.9％，占非直轄縣市的10.9％。令縣長潘孟安覺得不公平的是，統籌分配款計算公式的其中一個變項，是按工商產值的貢獻度衡量，不納入農業，偏偏屏東縣是農業大縣，儘管農林漁牧年產值從500億進步到700億，卻無法轉換到實際稅款。

弔詭的是，就算是直轄市先分，六都之間也不是分得讓人心服口服。

鄭文燦指出，桃園的創稅能力和財政管理都是六都前段班，但2020年獲配財源卻是六都最低，僅為台北市的1／2，與第五名的台南市也差了近88億元。「很多公司的工業生產在桃園，環境及交通負擔都在地方，但公司設立在台北，」鄭文燦說，這類公司的營業稅就算成台北市額度，「對桃園來講就不公平！」

圖／沒有合理財源，地方政府難以提供需要的基礎建設和社福措施。

《財劃法》不合理處，還在於制度設計，變相「懲罰好學生」。比如基隆在林右昌上任後，債務從2014年的124.29億元，減到去年底剩78.25億元，負債比從47.36％降到33.71％。

「其實我還可以再減，但我不太想減，」林右昌坦言，因為減了一點好處都沒有。一旦負債比降低、財政等級提升，中央的邏輯變成該縣市財政好轉，給予的補助理當要比較少。努力減債，結果地方建設的自籌款反而增加。

同樣認為「減債吃虧」的還有黃偉哲，台南謹守財政紀律，財務狀況「從加護病房轉到普通病房」，反而導致台南市的自籌款要增加，「這麼努力，應該要給一個模範生獎啊！」

制度盲點待修法，首長執行力也是關鍵 

M型化現象與《財劃法》未修法的確是問題，但不應成為市政無法推動的藉口。

圖／直轄市與非直轄市，公共建設差距愈拉愈大。圖為台南市今年落成的河樂廣場

以族群複雜、違章加蓋混亂的新北市為例，市長侯友宜對違法亂紀零容忍。擺了20餘年、「沒人敢碰」的五股垃圾山，成了無照工廠、廢棄物，甚至是非法賭場溫床，他一聲令下整合檢警調環四大局處，說拆就拆。「以前不敢整頓的，我來好好除弊。」

再看桃園，這是一個融合都會區、鄉村區、沿海區及山區的多元城市，既有桃園和中壢兩大人口激增核心區，也有觀音、新屋沿海及復興山區等偏鄉地區，造成資源分配相對不足。

鄭文燦努力縮小內部的城鄉差異，讓資源普及化。「我在偏鄉的建設，相信是受到肯定的，」從2018年連任成功的得票數就能證明，不僅13區全贏，偏鄉甚至贏更多，「因為升格，我有更大力量挹注偏鄉。」

把錢用在刀口上，資源妥善利用 

縣市合併時，台南市概括承受債務為1007億元，舉債瀕臨法定上限，財政相當吃緊。黃偉哲當選後「零舉債」，努力讓歲入歲出平衡。

圖／台灣地方改制走過第一個十年，城鄉差距有愈拉愈開的跡象。

台南人口最少的龍崎區，與高雄田寮同屬惡地形，黃偉哲保留住世界級美景，不再視為掩埋場開發地，特別舉辦空山祭，讓才3000多人口的龍崎，每天湧入3000多位旅客。

鏡頭國境之南，屏東是22縣市唯一沒編生育津貼的，土生土長的潘孟安寧可被罵也堅持到底。「年輕人不會因為一胎3萬塊，然後來屏東生小孩，」 他強調錢要用在刀口上，寧把資源用在孩子身上，降低教育負擔。

在他上任前，屏東縣的失業率是5.7％，他媒合縣內閒置的土地積極招商引資，同時鼓勵年輕人回來創業，創造了一萬多名的就業機會，營利事業總額也足足增加了約490億元。

可見，城市的發展格局，仍舊取決於首長的治理能力。但未來十年的台灣城鄉走向，又會是哪番光景呢？

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